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伊朗宪法监护委员会浅析 | 王宇洁
摘要：在伊朗伊斯兰共和国26年来的实践中,宪监会按照《伊朗伊斯兰共和国宪法》的规定,对政府的立法和行政机构进行监督与管理,为确保国家按照伊斯兰道路的发展发挥了关键性作用。尽管近来有意见认为宪监会破坏了伊朗的民主化和改革主义的新趋势,但是不论外界如何评价,宪监会在对伊朗的治理中具有自己的合法性。究其原因,即在于以霍梅尼为首的宗教人士把教法学家统治的什叶派政治理想转化为现代国家框架中的宪政体制。宪监会作为这一体制中的一部分,使得霍梅尼革命前构想的伊斯兰政府理论具备了实际内容,成为宗教直接指导、干预政府工作的一条重要渠道,实现了以伊斯兰的名义对国家的治理。
关键词：《伊朗伊斯兰共和国宪法》;宪法监护委员会;伊斯兰政府;
在2004年初伊朗第七届伊斯兰议会选举中, 宪法监护委员会 (以下简称“宪监会”) 因取消了2 000余名登记候选人 (其中包括85名上届议员) 的候选资格, 再次成为世人瞩目的焦点。自1997年哈塔米当选伊朗总统并于2001年成功连任, 伊斯兰议会自2000年的第六届议会也由改革派的力量主宰, 外界多认为改革主义的潮流已主宰伊朗政坛。但宪监会于此时取消以改革派力量为主的大批候选人资格, 最终致使议会再次被保守派力量所把持, 它因此被指责为破坏伊朗民主化和改革主义新趋势的祸首。如果我们对宪监会产生的背景和它在伊朗伊斯兰共和国约26年中的作为作一番考察, 就可以看出这正是它秉承《伊朗伊斯兰共和国宪法》 (以下简称《宪法》) 、履行《宪法》赋予的监督国家按照伊斯兰道路发展的一贯做法。
一
宪监会之所以能够在当今伊朗政坛中发挥举足轻重的作用, 其主要根源在于伊斯兰革命后霍梅尼的政治理想最终落实为宪法文本, 从法律上奠定了它在政治体制中的地位。
1979年, 伊朗爆发了伊斯兰革命。在革命取得成功后, 参与革命的各种政治力量对于伊朗未来的政治发展都有自己的设想。其中温和宗教人士主张成立一个由宗教领袖提供精神指导、而由世俗专业人员主持的政府, 不赞成宗教领袖直接参政。因为“卷入政治的是政府, 而不是乌勒玛”, “施政是政府的责任, 精神领袖不应直接干预。”[1]其他一些派别也认为宗教界人士应回到清真寺和经学院中去, 按照西方民主共和国的模式、或社会主义的模式来建立新政府。但是以阿亚图拉霍梅尼为首的主流派坚持什叶派宗教意识形态的指导作用, 要求建立一个由教法学家主政的伊斯兰政府。
伊斯兰政府理论的基础是20世纪70年代霍梅尼出版的著作《伊斯兰政府》。其主要内容由霍梅尼在伊拉克纳杰夫讲课的笔记整理而成, 其听众主要是宗教学生, 因而并不是关于伊斯兰政治哲学的完整著作, 而是针对伊朗的现状, 对为何建立、以及如何建立一个伊斯兰政府进行阐释。它的主要内容分为3个方面: (1) 建立和维护一个伊斯兰政治体制的必要性, 亦即政治权力应服从于伊斯兰的目标和标准; (2) 宗教学者或者教法学家的责任在于促成伊斯兰国家的出现, 并在其中承担立法、司法、行政的职责; (3) 确定了一个建立伊斯兰国家的行动计划, 包括宗教体制的自我革新。霍梅尼思想的特殊之处在于, 他发展了传统的什叶派政治理论, 论述了教法学家在一个伊斯兰政府中所应具有的超越性权威, 指出作为宗教学者的教法学家不仅拥有宗教知识的权威和提供咨询的能力, 还拥有管理国家政治事务的权力。伊斯兰政府的核心, 即由教法学家以伊斯兰的标准实现对国家的治理, 正如他在该书中所述, 也就是以律法进行治理。
由于什叶派宗教思想在伊朗有深厚的影响, 绝大多数中下层民众对建立一个伊斯兰共和国的政治蓝图有强烈的认同感, 而伊斯兰革命的风暴以及霍梅尼的崇高威望更强化了这一思想。加之以霍梅尼为首的主流派策略得当, 在革命胜利后迅速占据了优势, 为伊斯兰政体的确立奠定了基础。当然在伊朗这样一个有着立宪君主制历史记忆的国家, 伊斯兰政体的确立不可能一蹴而就。为此, 以霍梅尼为首的什叶派领导集团采取了适合伊朗现实条件、能够为大多数人接受的形式, 他们对传统的伊斯兰政体予以新的解释, 宣布新国家会实行三权分立制度, 但不是西方的议会民主体制, 而是伊斯兰的民主体制, 并围绕着新宪法的制定逐步把伊斯兰政府的宗教政治观念法律化。
在近代以前伊斯兰世界的法律史上, 并无称做宪法的独立法律部门, 也无公法与私法之分。因为所谓伊斯兰教法 (即“沙里亚”) 可以涵盖一切法律内容, 它的目的是帮助人类得到拯救, 同时也是维护穆斯林社团的公共秩序。18世纪后期以来, 随着与西方的接触、政治改革的深入, 以及民族国家的建立, 伊斯兰世界引进了西方的宪政概念, 奥斯曼帝国、伊朗、土耳其等国家先后制定和颁布了宪法。其中伊朗于1905年爆发立宪革命, 并于翌年颁布了伊朗首部宪法。这部宪法大量采用西方的宪法原则和概念, 具有西方化特点。它确定伊朗政体为君主立宪制, 宣布法律面前人人平等, 强调主权在民, 认为国王有权代表人民行使国家主权, 这与伊斯兰传统上主张的真主主权观念有很大区别。对于宗教和国家权力的关系问题, 这部宪法规定:确认什叶派伊斯兰教为伊朗国教;承诺国王有义务弘扬国教信仰;国家在不违背伊斯兰教法的前提下施行自由教育。但是, 宪法对伊斯兰教信仰的这些肯定并没有把治国的权力交付给宗教学者, 国家政权掌握在国王手中。
虽然立宪革命以失败告终, 但宪政思想由此在伊朗产生了一定影响, 1906年宪法也一直适用到1979年。因此推翻巴列维君主立宪政权的同时, 起草一部新宪法势在必行。1979年6月14日, 伊朗临时政府发布了以总理巴扎尔甘为首的温和派力量起草的宪法草案。它以1958年的法国宪法为蓝本, 突出总统在政治体制中的作用, 但没有吸纳霍梅尼关于“伊斯兰政府”的思想, 也没有规定由一位具有绝对权威的教法学家担任国家领袖, 因而引起了众多争议。以霍梅尼为首的主流派始终坚持, 仅仅把伊斯兰教视为信仰体系是对正道的违逆, 是受了妄图削弱穆斯林国家和穆斯林人民的西方帝国主义的蛊惑。[2]经过各政党的协商, 最终决定召集经选举产生的专家委员会, 讨论和制定宪法。1979年8月公民投票所选出的73名专家会议成员中, 宗教人士有55位, 占绝对优势。以此为基础, 宗教人士推翻了原来的宪法草案, 引入了教法学家统治的概念, 完成了宪法的制定, 12月经公民投票通过。
《伊朗伊斯兰共和国宪法》[3]共12章151条, 它首先宣布伊斯兰教是共和国的基础。《宪法》序言开宗明义, 指出此前的政治运动, 包括立宪运动和石油国有化运动之所以未能取得成效, 是因为背离了纯正的伊斯兰。因此, 此次革命的关键之点就是要重建纯正的伊斯兰。《宪法》规定伊朗的政体是伊斯兰共和国 (第一条) , 强调认主独一、坚信真主的启示和律法、承认真主对伊斯兰革命的永恒领导是基本信仰 (第二条) 。《宪法》正式声明以十二伊玛目派[4]为国教, 但是伊斯兰教的其他教法学派也同样受尊重 (第十二条) 。其次, 1906年立宪革命时的国家主权问题再次被提上议事日程。《宪法》规定绝对主权属于真主, 同时, 真主赐予人民对自己社会命运的主宰权。任何人不能剥夺真主赐予人的这种权利, 或迫使这一权利只利于某个人或某个特殊集团的利益。在肯定真主绝对主权的同时, 宪法又确定了立法、行政、司法三权分立的原则 (第五十七条) 。《宪法》的关键之处在于充分体现了霍梅尼“教法学家统治”的原则。其中第五条明确规定, 当伊玛目马赫迪不在时, 国家应由公正、虔诚、明于时势、勇敢、机智、有组织能力, 为大多数人民承认并接受为效仿源泉的宗教领袖来管理和领导;如果不具备有多数人拥护的宗教领袖, 则由人民选举产生专家委员会, 由委员会选择具备上述条件的一个教法学家或是3～5位教法学家组成领导集体承担这些责任。《宪法》从根本上确立了伊斯兰政府的基本框架, 这是伊斯兰政治史上的一个创新。虽然霍梅尼作为革命领袖具有绝对权威, 但《宪法》确立的是一个教法学家统治下的三权分立体制, 即伊朗伊斯兰共和国的最主要权力机构是立法、行政和司法三权机构。这3个机构均由人民的领袖根据以后的法律原则所领导, 这3个机构相互间是独立的 (第五十七条) 。通过宪法来确立伊斯兰的政治体制, 与伊斯兰政治史上哈里发或者苏丹自称先知穆罕默德的继承人因而具有独特的权威、并且凭借个人的权威来实行统治是不同的。同时, 在传统的伊斯兰政体内部, 一直缺乏明确的分工和制衡机制, 哈里发虽然号称奉伊斯兰教法进行统治, 但实际上他往往成为不受限制的君主。《宪法》为新的伊斯兰政府确立了三权分立的政治体制, 而非由某个人所具有的独特权威来实施对国家的治理, 这在传统伊斯兰政治中是史无前例的。
二
为了彻底推行伊斯兰的治理, 《宪法》规定由领袖直接任命最高司法长官, 实现对司法机构的监管, 同时还确立了一个特殊的机构, 即宪监会, 对伊斯兰政府的立法和行政机构进行监督与管理。
设立宪监会, 不仅出于实现伊斯兰治理的现实需要, 还具有法理上的必要性。虽然伊斯兰历史上的统治者除了实施伊斯兰教法外, 还常常根据需要发布具有法律效力的行政命令来创制法律, 但从法理上看, 立法权只属于真主。政府或者个人都无立法权。当然, 真主赐予人民对自己社会命运的主宰权, 作为人民代表的议会可以通过法案来实现对自己的管理, 但是, 只有经过精通教法的学者审议, 议会的法案才可能具有合法性。用一度被霍梅尼指定为接班人的阿亚图拉蒙塔泽里的话来说:“如果要遵从神圣的律法, 我们必须说, 没有监护委员会法学家们的赞同, 议会实施的法律都是不合法的。”[5]要在理论和程序上遵从教法, 就须设立监护委员会对议会进行监督。为此《宪法》第九十一条规定:
为了维护伊斯兰的法规和宪法, 以使伊斯兰议会通过的决议不与其相违背, 因此根据以下程序组成一个名为宪监会的机构:
1. 6名公正的, 通达时事的伊斯兰法学家, 这6名成员由最高领袖推选。
2. 6名各法律专业的穆斯林法律学家, 这6名成员由司法院院长向伊斯兰议会推选, 并由议会投票选出。
宪监会成员的任期为6年, 但是, 首届宪监会成立3年之后, 以上两组中的每一组成员以抓阄方式更换一半, 并重新选出新成员补齐。宪监会拥有对宪法的解释权。《宪法》第九十八条规定, 注解宪法的职责由宪监会承担, 其解释意见经其全部成员的3/4通过方可;且宪法本身是否与伊斯兰教相符合, 也要由宪监会来判定 (第四条) 。1991年, 宪监会根据宪法赋予自己的宪法解释权, 对宪法第九十九条“宪监会负责监督选举领袖的专家委员会、总统、伊斯兰议会的大选工作, 以及负责举行全民公决和民意测验工作”进行了解释, 认为宪监会的监护权适用于选举的各个环节, 包括对候选人资格进行甄选。1994年7月, 这一权力作为修正案被《选举法》采纳。
不过, 宪监会对议会、总统选举和全民公决的监督从《宪法》实施之初就开始发挥作用了。
伊斯兰议会是伊朗最高立法机构, 实行一院制。议会有权批准同外国签订一切条约、协议和合同, 随时对总统、部长进行质询和弹劾, 批准政府需要采取的紧急措施等。议长一年一选, 可以连选连任。议员由选民直接选举产生, 任期4年。议员总人数为270人, 从1990年举行全民公决之时起, 每过十年, 可按照人口、政治、地理等因素最多增加20名。不过根据《宪法》规定, 只有宪监会的存在, 伊斯兰议会才具有合法的地位 (第九十三条) 。同时, 伊斯兰议会通过的所有议案均需递交给宪监会, 由它对议案是否违背伊斯兰原则或宪法进行鉴别 (第九十四条) 。在伊斯兰革命后的头十年中, 宪监会差不多驳回了议会通过的约1/3的决议, 令其另行修改。通过对议会的制约, 宪监会实现了《宪法》开篇伊始就强调的保障国家所有法律法规的目标。
宪监会对伊斯兰议会的制约更大程度地体现在议会选举过程中。在伊斯兰革命后的头三届议会选举中, 宪监会否决的登记候选人大致占12%～17%, 第四届议会选举大约否决了25%, 第五届议会选举则否决了33%。第六届议会选举否决了758人的候选资格, 其中9人是上届议员。2004年初举行的第七届议会选举中, 有2 000余人被取消候选人资格, 其中85人是寻求连任的上届议员, 占全部登记候选人的1/4。当然, 根据改革派的统计数字, 被取消候选人资格的人数远不止于此, 而是高达全部登记候选人的44.2%。
由于《宪法》对于议员的资格无明确规定, 而宪监会对候选人被取消资格的具体原因又不做书面说明, 此做法在伊朗引起了很大争议。但宪监会表示, 候选人的资格之所以被取消, 是因为他们不符合相关法律规定。如果公布每个候选人被取消资格的具体原因, 会损害他或是她在其他领域的社会评价。根据委员会公布的数据, 失去候选资格者中大约25%是因与非法组织有关联, 15%是因学历不够, 20%是因声誉欠佳, 13%是因与前政权关系密切, 10%有吸毒等类似犯罪前科, 还有17%是因缺乏对伊斯兰教、对伊斯兰共和国、对宪法的持续忠诚。宪监会否决这些人的资格, 只是“遵守法律”[6]。
宪监会对总统也有一定的制约。政府实行总统内阁制, 总统是继领袖之后的国家正式最高领导人。根据1989年修订后的《宪法》, 领袖拥有以下诸项权力:指定宪监会12名成员中的6个;任命最高司法长官;对武装力量的最高领导权;确认选举产生的总统;在最高法院或议会建议下罢免总统;赦免罪犯;规划伊斯兰共和国总体政策;监督国家体制的良好运行;进行全民公决;指定国家垄断的宣传广播部门首脑 (第一百一十条) 。除去与这些权力有关的事务, 总统肩负着执行宪法和行政领导权的职责 (第一百一十三条) 。总统可授权第一副总统掌管内阁日常工作, 有权任命数名副总统, 协助主管专门事务。总统由直接选举产生, 任期4年, 可连任一届。但总统候选人需要宪监会审查。
宪监会对选举的监督在伊斯兰革命后的第一次总统选举中就已开始施行。在这次选举中, 有124人登记参选, 宪监会经审查批准106人为总统候选人, 取消了其余18人的资格。温和派政治人物巴尼萨德尔正是在这一并不严格的筛选下当选为总统的。在1981年的第二次选举中, 宪监会无疑强化了对候选人的资格筛选。《宪法》中对总统候选人资格的规定, 即是否具有宗教和政治影响力, 是否“有行政领导才干, 个人历史清白, 守信用, 虔诚”的穆斯林, 特别是他是否“信仰伊朗伊斯兰共和制与国家正式宗教的原则”, 每条具体规定都可能成为衡量候选人是否合格的砝码。经过宪监会如此筛选后, 上百个候选人竞选的情况再没有出现过, 在此后历次总统选举中, 有资格成为候选人的一般只有3～4人。比如1997年的总统选举中, 238名登记参选的人员中只有4人通过了宪监会的审查和筛选, 伊朗前任总统哈塔米就是从这4人中选举产生的。
此外, 根据宪法规定, 伊朗伊斯兰共和国总统当选后, 必须在伊斯兰议会中, 在有司法院院长和宪监会成员出席的情况下, 按照程序宣誓, 并在宣誓书上签字 (第一百二十一条) 。2001年, 由于伊朗议会和司法院不能就宪监会轮换新成员名单达成一致, 原定8月5日举行的哈塔米总统的连任就职仪式未能如期举行。除对伊斯兰议会和总统的制约外, 宪监会还有其他一些职责。概括地说, 就是对一切国家重要机关选举的监督权, 以及有关重大事务表决的监督权。根据《宪法》第九十九条规定, 它有权监督负责选举领袖的专家委员会, 并负责举行全民公决和民意测验工作。
鉴于宪监会对伊斯兰政府中行政和立法等各方面的制约, 它不可避免地会与伊斯兰议会和总统产生冲突。这种情况在伊斯兰政府约26年的历史上屡次出现, 尤其以20世纪80年代初为烈。当时, 宪监会从传统伊斯兰教法的规则出发, 否决了议会通过的有关土地分配、外贸国有化、分配国有化等一系列经济方面的法案, 认为它们违背了伊斯兰标准。1986～1987年, 伊朗经济形势严峻, 议会决定加紧对私有经济部门的控制, 以反对“经济恐怖主义”。它采取的一系列措施又因与传统伊斯兰教法中保护私有财产的原则不符而被宪监会否决。双方的争执多次诉诸霍梅尼。鉴于《宪法》中对如何解决双方的冲突无明确规定, 霍梅尼采取了发布传统的伊斯兰教令“法特瓦”的方式来解决争端, 并于1988年下令成立“鉴别伊斯兰秩序之利益委员会”作为处理此类问题的机构。
1989年, 170名议员和最高司法长官分别向重病中的霍梅尼提出修订宪法的要求, 并得到了许可。修宪委员会由18位宗教人士、2位世俗人员和议会的5位代表组成。修宪工作基本是在霍梅尼去世后一个月内完成的, 但是修订工作完全遵循了霍梅尼生前的指令。其中一个关键变动就是对“鉴别伊斯兰秩序之利益委员会”做出明确的规定。作为为领袖服务的国家机关, 它可以对领袖如何处理国家的普遍政策提出建议, 但其主要职责是在宪监会与议会或是总统产生无法解决的矛盾时来做出最终的决定。根据《宪法》第一百一十二条, 在宪监会认为伊斯兰议会通过的议案违背伊斯兰的原则或宪法, 而议会鉴于国家的利益不认可宪监会观点的情况下, 由领袖指导组建该委员会, 就该事项和宪法中规定的其他职责进行讨论。该委员会的固定和非固定成员均由领袖确定。伊斯兰革命之后, 伊朗的法学家们倾向于把法律分为两类, 一类为首要法规;另一类是次要法规。前者指直接源自教法的法令, 后者指源自国家利益, 或是作为履行神圣律法先决条件的法令。[7]有鉴于此, 引进伊斯兰秩序的公共利益的概念之后, 很多法案都可以被认为符合伊斯兰的发展和实施神圣律法这一最大的利益, 这就为以伊斯兰名义治国过程中遇到的问题提供了灵活处理的可能性。
三
可以看到, 在伊朗伊斯兰共和国26年来的实践中, 宪监会对伊朗的政治生活起着非常重要的作用, 为确保国家按照伊斯兰道路的发展产生了关键性影响。尽管宪监会被视为保守力量的根据地, 多受批评和指责, 但它没有违背宪法, 它的所有举措都是在《宪法》的合理范围内实行的。因此, 不论对它如何评价, 它在对伊朗的治理中确具自己的合法性。究其原因, 就在于以霍梅尼为首的宗教人士把教法学家统治的什叶派政治理想转化成了现代国家框架中的宪政体制。宪监会作为这一体制中的一部分, 使得霍梅尼在伊斯兰革命前构想的伊斯兰政府理论具备了实际内容, 成为宗教直接指导、干预政府工作的一条重要渠道。伊朗的伊斯兰政府, 正是通过宪监会实现了以伊斯兰的名义对国家的治理。
1 Dilip Hiro, Iran under the Ayatollahs, p.117, Routledge & Kegan Paul Ltd., 1987.
2 See Dilip Hiro, Iran under the Ayatollahs, p.46.
3 《伊朗伊斯兰共和国宪法》的中文译本参见: http://www.irib.ir/worldservice/chinese/xianfa/
4 即什叶派的主流派。
5 Said Amir Arjomand, “Authority in Shiism and Constitutional Developments in the Islamic Republic of Iran', in Rainer Brunner and Werner Ende ed., The Twelver Shia in Modern Times: Religions Culture and Political History, p.305, Brill, 2001.
6 See A. William Samii, “Iran's Guardians Council as An Obstacle to Democracy", The Middle East Journal, Autumn, 2001, pp.643-662.
7 See Said Amir Arjomand, “Authority in Shiism and Constitutional Developments in the Islamic Republic of Iran", p.312.
伊朗巴斯基民兵的历史嬗变与转型
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