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阿拉伯国家地方治理：以阿联酋、黎巴嫩为例 | 熊亮
内容提要：目前，阿拉伯世界处在动荡、转型的历史阶段，提高国家治理能力是阿拉伯国家政府面临的重要课题。地方治理是国家治理重心下移的重要表现，在一系列国内治理问题中的重要性尤为突出，如何对地方进行有效管控、维持公共秩序、提供公共服务是摆在各国政府面前的一大难题。特别是在全球化和通信科技手段突飞猛进的背景下，一个国家的任何一个地方发生的一个独立事件都有可能迅速发酵成为全球关注的焦点乃至政权土崩瓦解的导火索。阿拉伯国家国情和历史背景复杂、政体各异，当中既有君主制和君主立宪制国家，又有内部政治框架各异的共和国。在这些国家当中，阿联酋既是海湾地区的君主制国家，也是阿拉伯世界唯一的联邦制国家；黎巴嫩在作为沙姆地区共和制国家的同时，拥有独特的教派主义政治传统。两国在地方治理方面有各自的成功经验和实际问题。本文尝试对这两个国家的地方治理、央地关系以及面临的挑战进行简要论述和比较。
阿拉伯联合酋长国（简称“阿联酋”），人口 940 万（本国人口约占12%），面积 8.36 万平方千米，其中岛屿面积 5900 平方千米，是由阿布扎比、迪拜、沙迦、哈伊马角、富查伊拉、乌姆盖万和阿治曼 7 个酋长国组成的君主制联邦国家。A 其中面积最大的是阿布扎比酋长国，为 6.7 万平方千米；其次是迪拜酋长国，面积为 3900 平方千米；再次是沙迦酋长国，为2600 平方千米；阿治曼酋长国仅为 260 平方千米；哈伊马角酋长国、富查伊拉酋长国和乌姆盖万酋长国的面积总和不足 2600 平方千米。各酋长国地域划分主要以历史上部落势力范围为依据。阿联酋境内除东北部有少量山地外，绝大部分是海拔 200 米左右的荒漠、洼地和盐滩，大部分人口集中在穆桑代姆半岛上。居住在阿布扎比、迪拜和沙迦的人口占总人口的 85%。这里需要明确的是，鉴于阿联酋国家的特点，即极高的城市化率——城市人口占总人口的 84.9%B，且各酋长国人口、面积体量差别较大，本部分探讨的阿联酋地方政府主要以酋长国及其下属市一级地方行政机构为对象。
行政方面，阿联酋联邦最高委员会由 7 个酋长国的酋长组成，是最高权力机构。重大内外政策制定、联邦预算审核、法律和条约批准均由该委员会讨论决定。联邦最高委员会从委员会成员中选出联邦总统和副总统，任期 5 年。总统兼任武装部队总司令。除外交和国防相对统一外，各酋长国拥有相当大的独立性和自主权。阿布扎比和迪拜作为体量最大的酋长国，相较其他五个酋长国在外事方面拥有更大自由度，出访、来访等外事活动基本由酋长国内部审批决定。联邦经费基本上由阿布扎比和迪拜两个酋长国承担，其中阿布扎比负担最大。在实际操作层面，各酋长国在联邦权力分配、对外贸易和行政管理等方面会产生矛盾。例如，阿联酋目前与伊朗在地区事务中分庭抗礼，但两国贸易关系实则非常密切。阿联酋近年来一直是伊朗第二大贸易伙伴，两国贸易总额峰值曾超过 200 亿美元，这当中主要贡献是迪拜酋长国与伊朗的转口贸易和金融合作。迪拜与伊朗这一关系实际上与阿联酋整体国家战略相抵触，但放弃与伊朗的贸易关系则意味着实际利益受损。
各酋长国都有自己的酋长，统辖范围实为世袭的酋长国领土。每个酋长国均由王储继任酋长。阿联酋《宪法》规定，酋长国应与联邦当局合作，承担地方政府实体的治理权，包括维护法律秩序、发展社会经济、提供公共服务等。其中，《宪法》第七章赋予酋长国在所有未被指定为联邦专属管辖权的事项上的管辖权。各酋长国行使本《宪法》未列为联邦管辖的所有权力。各酋长国共同致力于联邦的创建，并从联邦的存在，联邦的服务以及联邦的保护中获得利益。各酋长国应为各个领域的法规系统化共同努力，使之尽快统一起来。各酋长国的威望和财力反映在联邦政府的职位分配中。阿布扎比酋长国作为阿联酋主要石油生产国，其酋长担任阿联酋总统。阿联酋商业中心和前石油产地迪拜的统治者是副总统兼总理。自 1971 年实现独立以来，阿联酋一直在努力完善其联邦机构。目前，联邦层面设有一院制的联邦国民议会，实为政策咨询机构，无立法权和否决权，仅行使监督权，讨论年度预算。议会由 40 名议员组成，议员由各酋长任命，任期 2年，可连任。其中，阿布扎比和迪拜各占 8 席，沙迦和哈伊马角各占 6 席，阿治曼、乌姆盖万和富查伊拉各占 4 席。
阿联酋《宪法》确定了联邦政府和酋长国政府间的权力划分。联邦政府负责外交、国防、教育、公共卫生、通信基础设施、移民、领土等事务。个酋长国拥有各自的政府，组织机构因每个酋长国的面积和人口不同而异。联邦和地方政府之间的关系由《宪法》规定，在一定程度上允许权力分配的灵活性。这种关系随着行政规定的变化而不断发展。一个或几个酋长国同联邦政府之间出现纠纷时，由联邦最高法院进行裁决。
各个酋长国的规模和发展情况决定了阿联酋地方政府的复杂性，它们当中的大多数（如阿布扎比、迪拜、沙迦和阿治曼）都有自己的执行委员会（ Executive Council），由各自的酋长担任主席，拥有对应联邦各部的政府职能部门，如环境局、旅游局、文化遗产管理局和卫生局等机构。一些酋长国，如阿布扎比也会分为几个市政委员会以进行管辖，其主要城市阿布扎比市和艾因市也由市一层级的市政委员会管理。同时，阿布扎比和沙迦还设有自己的协商议会，与联邦国民议会具有相似的地方职责和作用。
以最大的阿布扎比酋长国为例，阿布扎比拥有自己的中央决策管理机构——阿布扎比执行委员会（ADEC），该委员会负责执行阿布扎比酋长发布的行政命令，由阿联酋武装部队总司令兼阿布扎比王储谢赫· 穆罕默德· 本· 扎耶德· 阿勒纳哈扬任主席。委员会协助酋长履行职责和行使权力，负责制定具体的规划和政策。阿布扎比执行委员会下辖市政规划局、阿布扎比市政委员会、艾因市政委员会和佐夫拉地区市政委员会等主要机构，负责管理其内部事务。此外，阿布扎比酋长国还设有由 60 名成员组成的国民协商议会，成员从酋长国的主要部落和重要家族中选出。其中，市政委员会负责处理包括水、电、公共工程、财政、税收、公证、发放建筑许可等在内的地方公共事务。阿布扎比知名度相对较高的花园城市和文化城市艾因市就拥有较完善的市政委员会。
历史上，艾因是沙漠中的一个绿洲，是由多个村庄组成的定居点。阿布扎比酋长国在艾因市设有“酋长代表办公厅”（ Diwan of the ruler’s Representative），辅助酋长派驻艾因地区的代表履行职责。办公厅下辖三个部门，分别是公民事务部、典礼部和支持服务部，负责接待来访、安排出访、媒体采访、社会福利、妇女能力建设、青年培训及就业指导、自然灾害防治、公民需求等复杂多样的地区公共事务。至于“酋长代表办公厅” 和艾因市政委员会在功能和职责上的区分有待进一步研究和明确。
在迪拜，执行委员会（ DEC）是其主要决策机构，负责维护城市的安全和秩序，提供公共服务，实现经济和社会的发展。委员会协助迪拜酋长穆罕默德· 本· 拉希德· 阿勒马克图姆规划酋长国发展计划和立法。委员会由迪拜王储哈姆丹· 阿勒马克图姆领导。在沙迦，除了执行委员会以外，还设有协商议会，并将一些权力进一步下放地方。其他酋长国也有类似的执行委员会及地方职能机构。
此外，长期以来作为地方传统，酋长会与人民进行公开会面、讨论，即 Majlis，无论是普通人、商人还是精英阶层都可参与。这个机制常常由酋长和德高望重的家族长老负责，公开的议会或者咨商会议定期举行。另外，酋长也可以任命一位埃米尔或负责人（Wali），在必要的时候，普通百姓可以向他们提出诉求。类似的人物通常是来自主要部落，深受酋长和所属部落信任。在一些偏远地区，联邦政府会更多地承担公共服务事务。虽然各酋长国的统治者不是由选举产生的，但通过一些传统机制，公民可以向领导人直接陈述其关切和问题。
综上所述，目前，阿联酋已经建立了成熟、行之有效的央地关系和地方治理体系，主要分为联邦政府—酋长国执行委员会—市政委员会及各职能机构三个层级，辅以传统的 Majlis 机制，行使地方管辖权，提供公共服务。实际上，在阿联酋地方治理方面还有一个重要的领域，即对外籍在阿务工人员的管理和社会服务，与之相对应的是阿联酋劳动力本土化，即“阿联酋化”的议题。作为一个本国人口只占不到 12% 的伊斯兰国家，如何管理数量庞大的有不同宗教背景的外籍人群是执政者面临的巨大考验，值得进一步探究。此外，如何提高公共部门效率、缓解公民就业压力等问题也是困扰执政者的重要问题。
黎巴嫩共和国，人口 623 万，面积约 1 万平方千米。很多资料中对黎巴嫩民族构成的表述是“绝大多数为阿拉伯人”，但实际上许多黎巴嫩基 督教徒并不认为自己是阿拉伯人，而更愿意把自己视为古代迦南人的后裔，称自己是腓尼基人。首都贝鲁特人口约 200 万，城区面积 18 平方千米，为省级行政单位，世界知名的人力资源管理咨询公司美世咨询 2010 年的研究显示，贝鲁特是中东消费水平第四高的城市，在中上等收入国家中排第15 位。
黎巴嫩《宪法》规定其为独立、统一和主权完整的议会民主共和国，具有阿拉伯属性。总统由议会选举产生，任期 6 年，在特殊情况下可执行为期 3 年的延任一次。议会实行一院制，现有 128 个议席，议席按教派间协商后的比例分配，议员由普选产生，任期 4 年。议会的主要职能是制定法律、修改《宪法》、选举总统、批准总理和阁员人选及审议国家财政预算和对外条约及协定。
目 前， 黎 巴 嫩 中 央 政 府 以 下 的 行 政 区 域 分 为 3 个 层 级：省（Muhāfaza）、区（Qadda）、市（Belediyya）。2003 年后，黎巴嫩全国划分为贝鲁特省（贝鲁特）、北方省（的黎波里）、南方省（赛达）、黎巴嫩山省（巴布达）、贝卡省（扎赫拉）、阿卡尔省、巴尔贝克 - 赫尔梅勒省、纳巴蒂耶省 8 个省，省下共设 25 个区，区下设市（镇）。省级和区级行政长官由内政部提名任命，市（镇）一级行政长官由选举产生。其中，区级行政长官（ Qayimeqqam）的主要职责是监督市（镇）一级行政长官的工作。
黎巴嫩现在的地方政府设置和划分在很大程度上源自奥斯曼帝国，而奥斯曼帝国对黎巴嫩的统治承袭自马穆鲁克时期的旧制，采取了比较直接的管理方式，在大部分时间里将黎巴嫩所在的整个叙利亚地区分为 3 个行省：阿勒颇、大马士革和的黎波里。黎巴嫩的自然海港贝鲁特和赛达被划入了首要省份大马士革。每省由一个被称为瓦里（Wali）的拥有帕夏头衔的土耳其行政长官统治。然而，土耳其人并不是合格的统治者，在他们统 治下的最初 184 年中，叙利亚经历了 133 个瓦里。瓦里们凭借包税制度中饱私囊，对这一地区进行了轮番洗劫。在很长一段时间里，黎巴嫩所在的叙利亚地区是奥斯曼政府重要的税收来源。其中，的黎波里行省在 1636 年对国库的贡献在帝国所有行省中居第四位，赛达和贝鲁特是重要的地区性贸易中心。A 但由于黎巴嫩特殊的地理环境和教派分布，奥斯曼时期，黎巴嫩享有较大自治权。然而随着局势的变化，中央政府无时无刻不在盘算如何加强对这一帝国钱袋子的直接掌控。黎巴嫩现在的一些行政区划安排正是继承自奥斯曼时期的传统。
1977 年颁布、1997 年修订的《市政法》规定，市政委员会（Majlis Belediyye, Municipality）是黎巴嫩地方行政管理机构，其设立需要达到一定的人口和收入条件 B，各市政委员会的辖区范围由中央政府内政部负责划定。市政委员会具有决策权和执行权，财政独立，接受中央政府内政部监督和审计，是黎巴嫩地方分权的唯一实施形式和重要载体，兼具社会和经济职能。地方分权是黎巴嫩地方治理区别于其他地区国家的最显著特点，不再是单一的行政安排，具有重要的政治属性。
市政委员会作为基层行政机构负责承载决策权，决策范围涉及行政区划内一切有关公共利益的公共事务，负责市政和公共设施规划、建设，如道路、住宅、学校、医院、图书馆、博物馆、电影院等，同时负责公共卫生事务、公共安全、垃圾处理、道路清理等各方面事务。市政委员会根据所在地区人口数量差异，由 5~24 名委员组成。委员根据多数决原则通过直选产生，委员会主席和副主席由委员匿名选举产生，直接代表普通民众的利益和诉求，是地方自治的执行者。委员不得兼任议员、部长、司法人员等公职。主席和副主席当选 3 年后，委员会可对这两个职位或其中之一发起由多数决原则决定的不信任投票。未能通过投票的将被罢免，委员会重新举行匿名投票选举新的主席或副主席。超过半数委员去职，委员会即被视为失能，将由省长在一周内进行裁决和安排。委员会负责制定预算、管理委员会财产及资源、安排支出、维护地方公共安全（警察部门）、发放建筑许可等。首都贝鲁特因人口众多，市政委员会由最多的 24 名委员组成，贝鲁特市政委员会主席是首都地区行政长官，并根据相关法律规定享有超出上述范围的行政权力。市政委员会每月根据需要至少召开一次会议，主席须在会议通知中申明每次会议的议题。市政委员会会议为闭门会议，主席有权邀请相关议题领域的人士列席。
黎巴嫩市政委员会的传统源自历史上奥斯曼统治末期行政委员会的设计，这一机制的建立可以追溯到 19 世纪。埃及占领黎巴嫩后，于 1833 年在贝鲁特首次设立了咨询委员会。在奥斯曼统治下的“坦齐马特”时期 ，黎巴嫩进行了首次地方自治的尝试。贝鲁特成为行省的首都，由瓦里管辖，辅以一个负责公共卫生、安全和照明等公共事务的委员会。在 1845 年确立的南北两自治县体制中，在自治县行政长官下各设立了一个行政委员会辅助其开展工作。具体而言，委员会由 1 名副长官，逊尼派、德鲁兹派、希腊东正派、希腊天主教派和马龙派顾问、法官各 1 名组成；委员会主要职能为分配、收取税款及处理向自治县长官递交的诉讼。1860 年内战后，黎巴嫩于 1864 年在代尔基马尔成立了第一个市政委员会， 1867 年成立了贝鲁特市政委员会。此后数年中，黎巴嫩的主要城市，如赛达、的黎波里等掀起了成立市政委员会的一股小高潮。此后，在法国委任统治时期，法国殖民者从便于管理的角度出发，推动市政委员会机制进一步巩固和发展。
黎巴嫩地处中东核心地带，国土面积小，时常受到各种政治风暴侵袭，但每次都能从各种纷争中幸存，黎巴嫩地方政府，特别是地方分权自治在这当中发挥了重要作用，提供了中央政府所无力提供的基本公共服务，是黎巴嫩地方社会经济发展和稳定的基础和保障。与此同时，黎巴嫩的地方治理和分权自治也存在根本性问题，如在很大程度上受到财政问题的掣 肘。由于黎巴嫩市一层级的规模较小，仅靠这一级政府的税费收入很难发起推动社会经济发展的重大项目。黎巴嫩中央政府在转移支付上的政策设计根据各市政委员会对中央财政的贡献大小划定，大的市政委员会势必获得来自中央的更多拨款。再者，小的市政委员会因为人口规模有限，实际上很难做到选贤任能，选举出来的一些委员和主席难堪大任，不少与之匹配的地方公务员表现的也不尽如人意，且因待遇等问题而分布极不平均。根据统计，黎巴嫩超过半数的地方公务员是为贝鲁特服务的。一系列因素使黎巴嫩中小规模的市镇长期处在维持和徘徊的阶段，难以获得大的发展。针对这一问题，一些专家指出应当提升黎巴嫩地方自治的层级，从原来的市镇一级提升至区乃至省一级，然而这又引发了对央地关系的担忧。黎巴嫩中央政府的权威和对地方的控制力原本就十分有限，一旦拥有自治权的地方政府规模扩大、人员增加、权力加强，势必将产生更大的离心力，这在纷繁复杂的地区环境中是十分危险的。这样一来，地方治理和自治的改革道路也不甚明朗。
阿联酋和黎巴嫩国情、政情迥异，然而对比两国在地方治理上的趋势，仍然提供了有益的研究视角。阿联酋和黎巴嫩在地方治理的政策理念上代表了阿拉伯国家的两个方向：中央集权和地方分权。如前文所述，阿联酋作为由 7 个酋长国组成的联邦，自 1971 年建国以来一直致力于加强和提升联邦机构的权力与权威，在目前年轻有为的阿布扎比王储治下更是如此，中央集权化的倾向有望进一步巩固；黎巴嫩作为一个以教派主义政治为背景的特殊国家，中央权威历来势弱，地方分权项下的地方治理实则承载着各教派的实际利益，在未来很长一段时间，地方分权的状态将相对稳定地在黎巴嫩维持下去。经过一段时间的发展，不少阿拉伯国家的地方治理结构已经日趋成熟稳固，地方治理在推动本国社会经济发展、提供公共服务方面起到了积极作用。然而，随着时代发展和社会进步，新的挑战也会到来。
（一）人口迅速膨胀
近年来中东地区城市化发展迅速，根据联合国的人口统计预测，到2020 年，该地区人口将达到 4.3 亿人，其中 2.8 亿人是城市人口。该地区面临的首要问题是过度城市化导致的基础设施和公共服务方面的巨大挑战。目前的局面是，中东地区国家城市化的速度大大超过工业化的速度，城市化主要依靠传统的第三产业来推动，甚至是无工业化的城市化，大量农村人口涌入少数大中城市，城市人口过度增长，城市建设的步伐赶不上人口城市化速度，城市不能为居民提供就业机会和必要的生活条件，农村人口迁移之后没有实现相应的职业转换，造成严重的“城市病”。中东地区一些国家正是因为城市的不可承受之重爆发了严重的社会问题，这一点在叙利亚内战爆发前农村失业人口瞬时大批量涌入城市时便可见一斑。
（二）外籍劳工大幅增加
2016 年，海湾地区的外籍劳工总数达 1700 万人，占总人口的 48%。庞大的外籍劳工群体的涌入加快了城市化进程，成为社会经济发展的强有力支撑。以阿联酋为例，根据 2018 年 1 月的统计数据，在阿联酋的 930 万人口中，外籍人口占了 88.5%。其中，印度人 262 万、巴基斯坦人 121 万、孟加拉国人 71 万、菲律宾人 53 万、伊朗人 45 万、埃及人 40 万、尼泊尔人和斯里兰卡人各 30 万、中国人 20 万。他们活跃在社会经济生活的各个领域和层面，是阿联酋社会的重要组成部分，为阿联酋发展带来了不可 或缺的智力和人力资源。同时，外籍劳工的涌入也造成了实际的问题。他们改变了所在国的人口结构，从而形成人口结构上的安全问题，在一定程度上影响着所在国人才的培养，引发隐性的失业问题。值得一提的是，黎巴嫩也是海湾地区智力资源的重要供给国。
同样是在海湾国家，从语言文化方面看，特别是在青年人中间，英语大有超越阿拉伯语成为第一使用语言的趋势。阿拉伯语和英语混用、不规范使用的现象是常态，同时印地语、乌尔都语、菲律宾语在本土年轻人中也有一定普及，这是因为当地家庭大量使用来自这些国家的劳动力。当然，这些现象可被理解为语言文化发展的一个自然趋势，但是语言作为民族属性中最为明显的元素之一，其地位不容忽视，英语的强化一方面可能有助于海湾国家更好地融入全球化进程，另一方面阿拉伯语的弱势地位也有可能弱化国家的民族和文化认同，成为新的问题。 此外，如何应对多元文化背景的外籍社群与本土文化的融合与协调问题也是塑造海湾国家文化属性的重要议题。
民族宗教困境是阿拉伯国家地方治理一直面临的问题。以黎巴嫩贝鲁特为例，其南郊主要为伊斯兰教什叶派聚居区。黎巴嫩政府历来在提供社会服务方面乏善可陈，仅有的公共产品集中在贝鲁特供应，但南郊的发展水平明显落后于贝鲁特其他地区，城市面貌破败衰颓。20 世纪 80 年代初以来，这里逐渐成为真主党的大本营。1998 年，真主党成立以来首次参与黎巴嫩地方政府选举，在经济和社会治理方面正是凭借其在贝鲁特南郊经济适用房（low-income housing）和平价商店（ monoprix）项目上的成功经 验取得了巨大成功，其中经济适用房项目还获得了联合国的认可。A 以教派为基础的地方治理一方面确实实现了公共服务的递送，让当地百姓获得了实惠；另一方面也凸显了真主党这一以什叶派宗教社群为基础的次国家行为体的地位，进一步削弱了中央政府的权威，带来了新的挑战。
除上述问题外，阿拉伯国家城市化发展差异化明显，很多国家依赖本国的资源禀赋，特别是石油资源，实现了“以产业的非平衡发展为特征”的快速工业化和城市化，在较短时期内达到了较高的城市化水平。而其他部分国家仍然处于缓慢发展的阶段，工业化和社会发展水平相对较低，更多的是由贫困人口在城市过度聚集推动城市化进程。这些国家长期存在的城乡经济、区域经济以及城市经济内部的二元结构催生了大量城市边缘群体，这也是这些国家地方治理方面的不稳定因素，须时刻警惕。